两会建言：建议给全国农民宅基地颁发产权证
CCG | 2024年3月6日王辉耀 | 全球化智库（CCG）创始人兼理事长、前国务院参事
可在新一轮城镇化建设中以宅基地制度改革为第四次改革重要突破口，通过推进城乡协调融合发展极大程度上释放中国内需潜力。
3月4日，2024年全国两会正式开启。今年是中华人民共和国成立75周年，也是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。会上，来自各地区各领域各界代表委员将围绕经济发展、民生改善等热点议题进一步凝聚共识、建言献策。当前，我国经济仍面临总需求不足的突出问题，面对更趋复杂严峻的国内外环境，推动我国经济转型升级和高质量发展需要推出新的重大利好政策，以新的发力点极大解放和发展生产力，为我国经济发展注入新的内生动力。不久前，2月19日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》，将土地要素改革提到了一个新高度。对此，或可以土地制度改革为抓手，将推进宅基地制度改革作为我国改革开放以来第四次突破性改革举措，加大力度破除城乡二元结构，为中国经济未来几十年持续健康发展注入新的强劲动力。
一、改革开放历史上三次重大改革
改革开放以来，我国每隔十年左右便会出台一个重大举措将改革开放推到更高水平，为我国经济发展释放巨大红利。从1982年家庭联产承包责任制解放农村生产力，到1994年城镇住房制度改革带动了之后持续多年的房地产市场繁荣，再到2001年我国加入世界贸易组织后快速成长为世界第二大经济体，我国在改革开放这条“必由之路”上不断前行，在探索创新中破解了一个个发展难题。
（一）1982年家庭联产承包责任制确立推广
中国的改革开放始于农村，而农村改革的第一步是调整农民与土地的关系。党的十一届三中全会以后，在解放思想、实事求是精神的鼓舞下，中国农民创造了以家庭承包为主要形式的包产到户、包干到户等生产责任制。1980年5月，邓小平同志对包产到户给予明确肯定，有力地推动了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革。
在8亿农民的期盼中，1982年的中央一号文件正式肯定了家庭联产承包责任制的合法性。在党中央的持续支持下，以包产到户、包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制迅速推广，充分调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的迅速发展。许多地方一年即见成效，粮食产量明显提高，几年就变了个大样。到1987年，全国98%的农户实行了家庭联产承包责任制，亿万农民的生产积极性得到极大提高，农业生产摆脱了停滞的困境。实践证明，家庭联产承包责任制的推广使中国广大农民获得了充分的经营自主权，极大地调动了农民的积极性，解放了农村生产力，开启了中国从短缺经济向富裕经济的转变，是我国农村土地制度的重要转折。中国也因此创造了令世人瞩目的用世界上7%的土地养活世界上22%人口的奇迹。
（二）1994年城镇住房制度改革
农村改革的发展及其成功，直接推动了城市改革的进行。计划经济时期，城镇住房制度实行的是福利性供给制。1980年，改革开放总设计师邓小平同志明确提出了改革城镇住房投资、建设和分配制度的总体设想，改革的目标是逐步实现商品化、社会化。
1994年，国务院出台《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确要建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化。在三年多改革实践基础上，1998年，时任国务院总理朱镕基主持制定了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。同时，建立了职工住房补贴和住房公积金制度，为推进住房商品化创造了条件。
由此，我国福利分房制度正式结束，商品房市场正式开启，房地产业进入发展快车道，并迅速成为国民经济的重要支柱。而且，房地产业体量大、产业链长，通过投资、消费既直接带动与住房有关的建材、家具、批发等制造业部门，也明显带动金融、商务服务等第三产业，影响带动上下游50多个行业。据统计，房地产叠加上下游产业占GDP30%左右，对国家经济有系统性的影响。
（三）2001年加入世界贸易组织（WTO）
世界贸易组织（WTO）是与世界银行、国际货币基金组织并列的现今全球最具广泛性的三大国际经济组织之一，其前身为关税与贸易总协定（GATT）。中国曾为GATT的23个创始缔约国之一，但由于历史原因，中国一度失去了这一地位。1986年7月10日，中国正式提出关于恢复在关贸总协定缔约方地位的申请。1995年，世贸组织取代关贸总协定，中国复关谈判也转为入世谈判。2001年12月11日，经过多年谈判，我国正式加入世界贸易组织。
在“入世”之前，我国对外贸易实行国家垄断经营，经营外贸的公司只有外经贸部所属的十几家专业外贸总公司及其口岸分公司。加入世贸组织三年后，我国全面放开外贸经营权。根据2004年新修订的《中华人民共和国对外贸易法》，自2004年7月起，中国政府对企业的外贸经营权由审批制改为备案登记制，所有对外贸易经营者均可以依法从事对外贸易。由此，取消外贸经营权审批促进了国有企业、外商投资企业和民营企业多元化外贸经营格局的形成。随后，“入世”持续释放的红利让中国经济实现腾飞，一步步成长为“世界工厂”“世界市场”和“制造大国”。短短22年，中国GDP从2001年的1.1万亿美元，增长到了2022年的18万亿美元，实现了近17倍的增长奇迹，成为世界上最大的贸易国和第二大经济体，对全球经济增长的年均贡献率接近30%。
二、新时期我国需要推出第四次突破性改革举措
到2021年，我国全面建成小康社会、完成8亿人口脱贫，实现共同富裕成为我国新发展阶段又一个重要战略目标。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。站在经济效益和社会公平的中长期角度，全面建成小康社会后，我们不仅要继续努力推动经济发展，防止出现返贫，还要重点关注并提升低收入农民及农民工群体在中等收入人群中的比重，推动农民工向新市民转化，逐步破除城乡二元结构对我国经济社会发展的束缚。不久前国务院总理李强出席世界经济论坛2024年年会时指出，未来十几年内我国中等收入群体数量将从目前的4亿多人翻一番增加到8亿人。显然，近3亿农民工群体是我国中等收入群体从4亿多增加到8亿的主要构成。
当前，我国经济正处于转型期，房地产业作为我国经济支柱产业明显走弱，是影响我国经济运行的一个重大风险因素。在疫情冲击、人口结构发生重大变化与严格调控政策的合力下，我国房地产市场正面临着前所未有的挑战。近两年来，我国经济下行压力增大，房地产市场经历了1998年房改以来最猛烈的调整，一批头部民营房企爆雷，购房者关于房价“只涨不跌”的预期已经消失，房地产需求大幅回落，各地烂尾楼断供事件持续发酵。据估算，截止到2022年底，我国断供房数量或已达到350万套。2022年来，我国房地产新政策接连推出，但一轮又一轮强力“救市”政策效果并不明显。2023年7月，中共中央政治局召开会议明确指出“要加大保障性住房建设和供给”“盘活改造各类闲置房产”“要有效防范化解地方债务风险。
2023年12月召开的中央经济工作会议指出，进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。2023年12月23日，全球财富管理论坛理事长、财政部原部长楼继伟在中国财富管理50人论坛2023年会上表示，当人口不再区分城镇户籍和乡村户籍，就可以相互转换，城镇农村转移人口能够获得同等的公共服务和进入市场的权利，就会安心在城镇买房，以此推算，消费需求可以提升将近30%。同时，农村大量的宅基地和自建房可以自由转让，土地和房产将得到有效利用，进城农民获得初始安家的资产，可复垦的农地会增加，这也有利于粮食安全。
笔者早在2016年也在《环球时报》刊文呼吁进一步放开农村宅基地流转限制。文中指出，根据我国现行的《土地管理法》，宅基地的获取方式是无偿使用、划拨，类似于上世纪90年代之前的城镇住房由单位和国家提供的形式。农村宅基地没有市场价，应赋予宅基地商品属性，让农村人与城里人一样获得宅基地的使用权、处置权，获得土地流转升值的财产价值。农村人口进城购买二手房，也带动城镇居民住房改善，促进房产尽快去库存化。土地是供给有限商品，无法持续为农村人口分配宅基地，这种解决方式也让拥有宅基地的人口承担了土地使用权成本，合理反映土地稀缺价值。
促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。近几十年来，伴随着我国住房制度改革及房地产市场的繁荣发展，我国房地产价格普遍出现较大幅度上涨。这一定程度上加剧了资源配置的不均衡，扩大了城市家庭有房者与农村家庭城市无房者之间的财富差距。当前，我国城市家庭住房资产占总资产比例约为七成，房产已成为我国居民家庭的主要资产。但相较而言，许多城市家庭享受了福利分房和房价上涨的时代红利，大多农村家庭则没有从宅基地等土地或农宅获得资产性收益。城乡二元体制作为我国历史发展产物对我国经济社会发展做出了不可磨灭的贡献，却也是我国城乡居民收入差距较大的根本性因素。国家统计局数据显示，2022年我国城乡收入差距绝对值达到29150元，2012年这一差值只有15738元，我国城乡收入分配差距问题依然突出。
当前，我国城乡居民人均财产性净收入之比高达10.29倍，远高于城乡居民人均可支配收入之比2.39这一水平。有研究者指出，以非交易性为显著特征的宅基地使用权现行流转模式制约了宅基地经济价值的实现，流转限制过多、退出机制缺失阻隔了农民的致富道路，使农民的财产性收益难以实现，阻滞了农村剩余劳动力的转移，已成为破除城乡二元社会结构、推进城镇化进程的重要障碍。而且随着城镇化进程加快，越来越多的“新市民”基于换取立足城市起步资本等因素的考虑有意将其所拥有的宅基地使用权流转出去，宅基地使用权转出需求越来越强烈，所涉及的拟流转宅基地规模也越来越大。据自然资源部的不完全统计结果，全国至少有7000万套农房和3000万亩宅基地闲置。
农村宅基地和农宅等是农民的基本生活资料和重要财产，但按照现行制度，农村宅基地交易限于村集体组织成员之间，宅基地交易缺乏有效市场和制度支撑，既无法上市也不能用于金融抵押，农民无法从中获得财产性收入。对此，如果20世纪90年代城市住房改革下职工单位分的房子可以买卖，可以产权化、私有化，那么农民工在农村的宅基地能不能实现买卖转化，给农民的宅基地及农宅发产权证，使他们可以交易宅基地及农宅的使用权，拥有在城市立足的第一桶金？
城镇化是现代化的必由之路，也是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。截至2022年我国1.4亿农业转移人口在城镇落户，常住人口城镇化率从1978年的17.92%增长至2023年末的66.16%，城镇化水平和质量显著提升，城乡融合发展体制机制基本建立。但同时，2022年我国农民工总量仍接近3亿，户籍人口城镇化率只有47.7%，与常住人口城镇化率仍有较大差距。以人口流入大省广东为例，2022年广东常住人口12656.8万人，户籍人口10049.7万人。2020年第七次人口普查数据显示，广东流动人口总量全国第一，广东外来人口总规模高达2962.2万人，占总人口的23.5%，位居全国之首。可见，广东近三千万外来人口中有两千多万人口无当地户籍，其中包含大量农民工及其后代。这些80后，90后和00后基本都是在城里长大，很多都是在城里出生，在城里有正式的务工工作，已经习惯了城里的生活，3亿农民工已经成为城市运转不可缺少的组成部分，他们就是城里人，绝大部分也回不去农村了。在21世纪中国已经成为全球第二大经济体的今天，这近3亿农民工需要留在城里提升我们的城镇化和中国式现代化，不能再创造新的不平等现象。这些农民工如果能出售他们不再居住的宅基地，必将对我国城市房地产的更新换代和房地产和居民消费可持续发展发挥重要作用。
从国际经验来看，欧美国家的城镇化率基本稳定在80%左右，据估算我国城镇化率至少要达到75％才能基本稳定下来。未来我国城镇化率仍有较大提升空间，蕴含着巨大内需潜力和强大发展动能，是我国房地产市场发展及中国经济转型升级的重要支撑。
三、推进宅基地制度改革，释放经济发展内生动力
土地制度是一个国家基础性、根本性、全局性的制度。我国长期实行城乡二元土地制度，农村土地只有征用后才可入市转让交易。由此造成的结果是，改革开放后在经济发展需要大量工业用地的情况下，实际入市的住宅用地规模相对较小，在一些大城市供给少可能导致房价上涨，同时农村土地价值难以实现。
当前，农村集体建设用地入市及农民宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等问题都在探索解决之中。2015年，中央启动了包括宅基地制度改革试点在内的农村土地制度三项改革试点，探索完善农民宅基地权益、完善宅基地管理制度的路径办法。在总结试点实践基础上，2018年中央一号文件创新提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的改革思路，近年来党中央也多次提出“稳慎改革农村宅基地制度”。从许多地方的试点实践来看，农村宅基地改革是新型城镇化建设下融通城乡要素的突破口，也是实施乡村振兴战略的关键步骤。
2023年4月25日，自然资源部宣布我国全面实现不动产统一登记。这意味着经过十年努力，从分散到统一，从城市房屋到农村宅基地，从不动产到自然资源，覆盖所有国土空间，涵盖所有不动产物权的不动产统一登记制度全面建立。这不仅有助于保护人民群众的重大财产权，保障交易安全，降低政府治理成本，也为我国实现宅基地入市买卖流转及适时出台房产税奠定了基础。2023年7月，自然资源部印发 《关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》，明确加快推进房地一体宅基地地籍调查，规范有序推进房地一体宅基地确权登记颁证。
2024年2月19日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》。习近平总书记主持会议时强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。这是2024年开年中央推出的一项重大改革政策，意味着新中国成立以来第四次土地制度改革或将全面开展。
改革、发展与稳定是我国社会主义现代化建设的三个重要支点。经过多年改革实践与试验准备，新阶段土地制度改革或许可以步子迈得更快一些，力度更大一些。重庆地票制度实践表明，实施地票制度，实现占补平衡对于守住耕地保护红线、打通城乡建设用地市场化配置的渠道、推动农业转移人口融入城市及优化国土空间开发格局均发挥了积极作用。如今，在全国范围内加快推进土地制度改革的条件更加成熟，可参考重庆地票制度实践及各地“三权分置”改革情况，尽早完成全国范围内农村房地一体宅基地确权登记颁证工作，在全国范围内给农民及农民工在农村的宅基地颁发产权证。正如2006年农业税的取消给亿万农民带来了实实在在的利益，宅基地产权证的颁发也可更多让利于农，让农民可以较低价格分配到宅基地。
此外，可赋予农村宅基地与城市居民同等的用益物权、完整的收益权、完整的担保物权，允许农户的宅基地使用权在集体经济组织之外合法出租转让和抵押贷款，允许城镇居民到农村买房租房和租用宅基地建房，正式认可农村集体土地所有权人在自己的土地上自发设立的建设用地使用权并通过法律修改得到承认。可结合试点情况分阶段、分区域、有条件地加快推进宅基地制度改革，逐步有条件地扩大宅基地使用权流转的对象和范围，最终实现从限制流转到自由流转的过渡。同时，逐步开放宅基地使用权的租赁市场、抵押和转让市场，并在农村社会保障体系完善后，完全放开宅基地使用权的商业化流通市场。
通过改革盘活农村闲置土地，一方面可为城市居民下乡养老、休闲旅游、发展乡村经济提供政策保障，为农业产业化龙头企业做大做强发展现代化大农业等提供政策便利，从而为提振乡村振兴注入资金流、人才流、信息流、技术流、物资流，推进城乡融合发展并以城乡融合带动乡村振兴，推进新农村建设，激发新的增长空间与发展潜力；另一方面，可赋权倾向在城市生活的农二代、农三代或老一辈农民，使他们可以通过农村闲置宅基地及农宅等获得资产性收益，提升融入城市的信心和底气，并为城镇房地产市场注入新动力，助力房地产市场平稳健康发展。
由此，在不触及18亿亩耕地红线下，可在新一轮城镇化建设中以宅基地制度改革为第四次改革重要突破口，通过推进城乡协调融合发展极大程度上释放我国内需潜力，为我国经济未来至少二十年持续健康发展注入新动力。
